"Ada dua cara untuk menaklukkan dan memperbudak suatu bangsa. Satu dengan pedang, lainnya dengan utang." --John Adams, 1735-1826.
KUDA TROYA (UTANG) BUMN
Oleh Tarli Nugroho
Dalam sejumlah kesempatan, seperti dalam acara groundbreaking proyek kereta cepat Jakarta-Bandung pekan lalu, Presiden menyatakan bahwa berbagai proyek pembangunan infrastruktur yang menjadi agenda pemerintahannya tidak dibiayai oleh APBN. Secara intrinsik, pernyataan itu sebenarnya mengandung dua maksud. Pertama, negara tidak memiliki anggaran yang cukup untuk membiayai berbagai agenda pembangunan tadi. Kedua, karena "sejumlah kepentingan", meskipun tidak punya duit, berbagai proyek itu toh harus tetap berjalan.
Sampai di situ, mari kita agak mundur ke belakang.
Secara teori, posisi investasi asing atau utang luar negeri dalam kegiatan pembangunan sebenarnya hanya bersifat sekunder saja. Tapi dalam kenyataannya, posisi utang dan investasi asing dalam perekonomian Indonesia semakin dominan. Sebagai contoh, porsi kepemilikan asing dalam SUN (Surat Utang Negara) kini sudah lebih dari 37 persen. Asing juga menguasai 64 persen saham publik di bursa saham Indonesia.
Di sisi lain, utang Indonesia juga jumlahnya terus meningkat. Menurut Kementerian Keuangan jumlah utang pemerintah hingga akhir 2015 sudah menembus Rp3.089 triliun, atau sekitar 27 persen terhadap produk domestik bruto (PDB). Menurut laporan Bank Dunia (Desember 2015), sepanjang 2015 tambahan utang pemerintah Indonesia mencapai Rp563,4 triliun. Jumlah itu berasal dari penerbitan sekuritas Rp510,4 triliun dan pinjaman luar negeri Rp53 triliun.
Semua itu merupakan persoalan besar. Sebab, berbagai proyek pembangunan infrastruktur pemerintahan Jokowi mengandaikan ketersediaan pendapatan negara yang besar. Dan sayangnya, sebagaimana kita tahu, realisasi target penerimaan pajak kita terus-menerus turun, dimana tahun 2015 bahkan mencapai angka terendah dalam sepuluh tahun terakhir. Tidak pernah tercapainya target penerimaan pajak adalah cermin tidak realistisnya penyusunan anggaran negara, karena di sisi lain rencana belanja negara terus-menerus membengkak.
Di tengah situasi semacam itu, untuk membiayai berbagai program infrastruktur pemerintah kemudian mengambil jalan pintas dengan menjadikan BUMN sebagai pion pembangunan infrastruktur. Dan karena BUMN juga sebenarnya tidak memiliki uang, pemerintah telah meminta sejumlah BUMN untuk membuat utang sendiri dalam mengerjakan proyek-proyek tadi. Sebagai catatan, saat ini utang BUMN sudah mencapai 10,4 persen dari total utang luar negeri Indonesia.
Apa yang dilakukan pemerintah terhadap BUMN dalam kaitannya dengan proyek pembangunan infrastruktur ini bisa dianggap sebagai bentuk "fait accompli" terhadap kontrol publik, dalam hal ini pengawasan DPR. Sebab, di atas kertas setiap utang luar negeri pemerintah seharusnya melalui persetujuan DPR. Namun, dengan melempar utang itu ke BUMN, dengan menjadikan seolah berbagai proyek pembangunan infrastruktur adalah proyek “business to business (B to B)” dari BUMN, maka persetujuan DPR itu tidak lagi diperlukan.
Sejumlah utang itu kita tahu berasal dari Bank Pembangunan Cina (CDB). CBD, misalnya, memberikan utang senilai US$3 miliar, atau sekitar Rp42 triliun kepada PT Bank Mandiri Tbk., PT Bank Rakyat Indonesia Tbk. (BRI), dan PT Bank Negara Indonesia Tbk. (BNI). Pinjaman dari Cina ini merupakan pinjaman "B to B". Komposisinya, 70 persen dalam bentuk dolar dan 30 persen dalam bentuk mata uang China (Reminbi atau Yuan).
Suntikan pinjaman dari CDB akan dipakai untuk financing dan refinancing berbagai program pembangunan selama pemerintahan Jokowi, terutama untuk proyek pembangkit listrik 35 ribu megawatt dan sejumlah pembangunan infrastruktur lainnya.
Persoalannya, utang dari CBD tadi, misalnya, tenornya hanya 10 tahun, sementara proyek-proyek yang dibiayainya diperkirakan baru akan BEP jauh hari sesudah itu. Meskipun utang-utang BUMN itu bersifat B to B, namun kemungkinan kegagalan BUMN kita dalam menangani utang-utang itu tetap akan berimplikasi terhadap APBN.
Oleh karenanya, klaim presiden bahwa berbagai proyek pembangunan infrastruktur itu tidak dibiayai oleh APBN, secara ekstrinsik sebenarnya harus dibaca sebagai usaha untuk melonggarkan dan bahkan memutus kontrol publik terhadap sejumlah proyek pembangunan infrastruktur.
Pernyataan itu berusaha untuk menutupi kenyataan bahwa proyek-proyek itu telah dibiayai oleh utang. Dan meskipun di atas kertas utang itu masuk ke pembukuan BUMN, pada akhirnya jika BUMN gagal membayar utang dan/atau memburuk kinerjanya akibat harus menanggung beban utang yang terlalu besar, semua itu akan tetap berimplikasi pada APBN.
Dalam konstruksi tersebut, maka agenda PMN (Penyertaan Modal Negara) yang terus-menerus di-running oleh Kementerian BUMN, selain harus dianggap tidak logis karena kinerja pendapatan pemerintah sedang menurun, juga bisa dianggap sekadar usaha untuk menutup-nutupi tidak feasible-nya utang-utang BUMN dan proyek-proyek yang dibiayainya tadi.
Seandainya berbagai proyek itu benar-benar dimaksudkan untuk kepentingan publik, tentu kita akan rela saja menanggung risiko terburuk dari semua kemungkinan tadi. Tapi sebagaimana bisa kita lihat dari proyek kereta cepat yang menabrak sejumlah ukuran kelayakan, kita patut menyangsikan bahwa masih ada "publik" di tengah berbagai agenda pembangunan infrastruktur tadi.[]